Pour répondre aux difficultés de sa population à trouver un logement, la France a mis l’accent depuis plusieurs décennies sur le logement social. Ces dernières années, le secteur semble pourtant en crise et l’État peine à relancer la machine afin de satisfaire une demande de plus en plus urgente.
En France, les achats immobiliers sont à la peine tant dans le neuf que dans l’ancien. Dans un contexte d’inflation des prix, l’augmentation des taux directeurs mise en place par la Banque centrale européenne et répercutée par les banques commerciales a fortement augmenté les coûts d’endettement des Français et réduit leur capacité à acheter leur logement. Ces ménages, en attente d’une opportunité, restent dans le parc locatif, ce qui réduit le stock de biens disponibles à la location et provoque, de fait, une hausse générale des loyers. En conséquence, de plus en plus de ménages se tournent vers le logement social. Selon l’Union sociale pour l’habitat (USH) qui représente les bailleurs sociaux en France, le nombre de demandes a explosé ces dernières années pour atteindre 2,6 millions pas encore pourvues fin 2023, dont environ 1,8 million pour une première accession – soit une hausse de 184 000 par rapport à 2022 – bien plus forte que la production de nouveaux logements, sur un marché où la mobilité résidentielle est faible.
La demande est de plus en plus élevée alors que la proportion de logements libérés d’une année sur l’autre est passée de plus de 10 % en 2011 à 8 % en 2020. Les occupants des logements sociaux peinent à déménager dans le parc privé. En parallèle, la construction de nouveaux logements sociaux a ralenti ces dernières années. En 2023, 82 200 logements sociaux ont été agréés, bien moins que les 124 200 de 2016. D’après une étude commandée par l’USH en 2023, il faudrait produire plus de 500 000 logements par an d’ici à 2040 pour résorber la crise du logement, dont 198 000 nouveaux logements rien que pour le parc social.
Le financement des logements sociaux
En cause ? Une baisse des capacités d’investissement des bailleurs sociaux à la suite de réformes économiques de l’État et de l’orientation d’une partie de leurs ressources vers la rénovation des passoires thermiques dans le cadre de la loi Climat (2021). Les bailleurs sociaux financent leurs investissements par des emprunts à la Caisse des Dépôts (CDC) qu’ils remboursent grâce aux loyers qu’ils perçoivent. Or, pour compenser la baisse de l’aide personnalisée au logement (APL) instituée par la loi de finance de 2018, la réduction de loyer de solidarité (RLS) a été décidée pour protéger les locataires, au détriment des bailleurs dont les recettes ont mécaniquement baissé. Alors que leur capacité de remboursement a diminué, le coût des emprunts a, lui, augmenté : le taux du livret A, auquel les taux d’emprunts des bailleurs sont indexés, est passé de 0,5% en 2021 à 3% en 2023. Le tout occasionnant un manque à gagner de 14 milliards d’euros selon le dernier bilan de l’USH qui déplore le désinvestissement de l’État ces dernières années. “Depuis 2017, on a totalement décroché sur la construction de logements sociaux, on a perdu du soutien gouvernemental”, a fustigé sa présidente, Emmanuelle Cosse, en septembre dernier.
Le DALO à la peine ?
Si les bailleurs peinent à répondre à la demande globale de logements sociaux, les plus démunis semblent particulièrement en pâtir, et ce, malgré une législation contraignante à l’égard des pouvoirs publics. La loi de 2007 instituant le droit au logement opposable, dit DALO, permet en principe aux ménages non ou mal logés et ayant déjà effectué une demande de logement social, d’être reconnus prioritaires. L’État se voit alors dans l’obligation de leur trouver une solution de relogement, sans quoi, ces ménages peuvent déposer un recours devant la commission de médiation avant de faire appel au tribunal administratif qui peut ordonner à l’État de mener à bien sa mission et lui soumettre des astreintes.
Or, ce dernier peine à répondre aux besoins de ces populations précaires. En 2023, le nombre de recours DALO était évalué à plus de 109 000, soit 4,2 % de plus qu’en 2022. Malgré la hausse des ménages reconnus prioritaires, le nombre d’accès à un logement social en DALO a baissé en 2023 pour atteindre 21 665, contre 23 889 l’année passée, selon les chiffres du Haut comité pour le droit au logement.
Un choc de l’offre ?
Depuis 2017, l’exécutif promet un « choc de l’offre » afin de construire plus de logements, mieux et moins cher. Avec la mise en œuvre de la loi ELAN (2018), l’État entend fluidifier la mobilité résidentielle et favoriser l’accession à la propriété en facilitant notamment la vente des logements HLM à leurs occupants – ce qui permettrait également aux bailleurs d’autofinancer leur capacité d’investissement.Le « choc de l’offre » n’a toutefois pas encore eu lieu, la construction de logements étant toujours à la traîne.
Début 2024, le gouvernement de Gabriel Attal remet sur la table ce slogan scandé depuis 6 ans et place la production de logements locatifs intermédiaires (LLI) en priorité afin de loger les classes moyennes en zone tendue. En mars dernier, l’État signe ainsi un pacte avec les acteurs du logement visant à financer la construction de 75 000 logements intermédiaires en l’espace de 3 ans et renforce à 20 % – contre 10 % auparavant – le volume de logements intermédiaires que les organismes HLM peuvent détenir dans le projet de loi sur le logement abordable présenté en juin.
Celui-ci envisageait de les intégrer dans les quotas de logements sociaux prévus par la loi SRU (25%). La dissolution laisse en suspens cette réforme vivement critiquée par le collectif « Vive les HLM » qui dénonçait “un texte dangereux pour […] les plus précaires” et qui appelait à “relancer la production de logements sociaux et très sociaux, [à] mettre fin à la RLS qui affaiblit le modèle HLM, [et à] renforcer la loi SRU” plutôt que de l’assouplir.